Gli assegni di ricerca sono ancora “accettati” in Horizon 2020?

La Commissione Europea ha deciso che gli assegni di ricerca non sono ammissibili come “personnel cost” in Horizon 2020. Perché? E ha ragione nel far questo? Ma soprattutto cosa fare?

Una autentica spada di Damocle pende pericolosamente su tutti i progetti italiani finanziati in Horizon 2020. La Commissione Europea ha infatti “deciso” che gli assegni di ricerca (e con questi co.co.co. e co.co.pro.) non sono ammissibili come personnel cost nei progetti finanziati dal principale programma dedicato alla ricerca e all’innovazione dell’Unione Europea.

Danger sign
“Danger”, by Stéfan (source Flickr)

Lo ha detto con un documento intitolato List of issues applicable to particular countries (la versione  1.0 è del 30 ottobre 2015), che è possibile scaricare dalla sezione “Reference Documents” del Participant Portal. Ma il caso è scoppiato ad un evento che si è tenuto a Roma il 26 ottobre H2020 Communication Campaign ‘How to avoid Financial Errors’.

Per capire l’importanza del caso, basti ricordare alcuni dati. Nel 2014 gli assegni di ricerca erano 22.093 (secondo stime dell’Ufficio VI Statistica e Studi del MIUR), molti dei quali sono coperti dai finanziamenti comunitari per la ricerca, prima FP7 e ora anche Horizon 2020. Secondo le elaborazioni dei dati di Cordis di European Research Ranking, nel 2014 (primo anno di Horizon 2020) l’Italia ha ricevuto complessivamente 357 milioni di euro per 559 progetti finanziati, di cui 178 a guida italiana e 79  con beneficiario unico.

Cercherò qui di chiarire quali sono i termini della questione, di verificare se la posizione della Commissione è ragionevole e – se mi seguirete fino alla fine – cosa fare per i progetti Horizon 2020 già in corso, quelli che stanno per partire e quelli in preparazione.

Cosa ha detto la Commissione

Contratto a progetto (co.co.pro.), Contratto di collaborazione coordinata e continuativa (co.co.co.), Assegni di Ricerca: May NOT be declared as personnel costs.

List of issues applicable to particular countries, pagina 1 (maiuscole e grassetto nell’originale)

Il documento pubblicato è perentorio sull’inammissibilità di assegni di ricerca, co.co.co. e co.co.pro sotto la categoria di “personnel costs”, ma purtroppo non spende molte parole per spiegare le ragioni.

Sembra tuttavia che i motivi per non riconoscere i compensi degli assegnisti come personnel costs dipendano da due considerazioni:

  1. il loro compenso non è correlato alle ore lavorate,
  2. e l’assegno di ricerca non prevede vincolo di subordinazione,

due condizioni necessarie per poter parlare di contratto di lavoro (si veda il Verbale del 30 ottobre 2015 della Giunta CODAU in proposito).

Per comprendere appieno queste due osservazioni e comprendere se sono fondate, bisogna rifarsi all’Annotated Model Grant Agreement (la versione 2.1 è del 30 ottobre 2015), con il quale la Commissione spiega quali costi sono ammissibili sotto la categoria “personnel costs” e come devono essere rendicontati. Pagina 42 e seguenti)

Quale contratto hai?

Firma su un contratto
Foto by edar

L’AMGA a pagina 42, sotto la categoria “personnel costs”, prevede le seguenti tipologie:

  1. costs for employees (or equivalent)
  2. costs for natural persons working under a direct contract
  3. costs for personnel seconded by a third party
  4. costs for beneficiaries that are SMEs for their owners not receiving a salary
  5. costs for beneficiaries that are natural persons not receiving a salary
  6. personnel costs for providing trans-national or virtual access to research infrastructure (if option applies).

Tralasciando le altre tipologie che si applicano a casi più specifici, il grant agreement include sotto personnel costs sia contratti di lavoro (punto 1, employment contract) che altri contratti diretti (punto 2: direct contract).

In particolare per la prima categoria, l’AMGA (pagina 44-45) dà implicitamente questa “definizione”:

‘Personnel costs for employees or equivalent’ (i.e. persons working for the beneficiary on the basis of an employment contract or equivalent appointing act).

dove, purtroppo, non è spiegato cosa si debba intendere per contratto di lavoro (employment contract), ma anzi viene aggiunta una clausola di equivalenza (“equivalent appointing act”) che sembra estenderne l’applicabilità ad altre tipologie.

La seconda categoria invece è così descritta a pagina 63:

1.2.1 What? This budget category covers typically the costs of in-house consultants and similar persons that worked on the action (i.e. self-employed natural persons – not companies – working part-time or full-time for the action under a contract which is not governed by labour law for employees). […]

Secondo AMGA è quindi possibile includere sotto “Direct personnel costs” anche persone fisiche che operano come liberi professionisti e hanno un contratto diretto con l’ente beneficiario di contributo, a condizione che siano rispettati i requisiti indicati al punto 1.2.3, tra le quali i più interessanti per la questione che stiamo affrontando sono:

1.2.3 The costs must comply with the following conditions for eligibility:

  • fulfil the general conditions for costs to be eligible (i.e. incurred/used during the action duration, necessary, linked to the action, etc.; see Article 6.1(a) and (b))
  • there must be a direct contract between the natural person (individual) and the beneficiary
    The contract cannot be with a third party legal entity (e.g. a temporary work agency).
  • the person must work under the beneficiary’s instructions and, unless otherwise agreed with the beneficiary through a teleworking agreement, on the beneficiary’s premises
    It must be the beneficiary who decides on, designs and supervises all work. The consultant must report to the beneficiary.
  • the result of the work carried out must belong to the beneficiary
    The work carried out, including any resulting patents or copyright, must belong to the beneficiary.
  • not be significantly different from costs for personnel performing similar tasks under an employment contract with the beneficiary.
    The remuneration must be based on working hours, rather than on delivering specific outputs/products. This implies that the beneficiary must keep records of the hours worked for the action (e.g. time-sheets etc.; see Article 18.1.2).

Il senso di queste condizioni necessarie da soddisfare è di affermare che anche persone che collaborano in forza di un contratto di natura diversa da un contratto di lavoro (come nel caso di un lavoratore autonomo) possono rientrare nella medesima categoria di personnel costs, a condizione che le modalità di collaborazioni siano paragonabili a quelle di un dipendente (lavoro sotto direzione del committente, sede di lavoro, proprietà dei risultati riservata al committente e registrazione delle ore lavorate).

La “List of issues applicable to particular countries” della Commissione Europea, quando fa riferimento alla nozione di “subordinazione” come caratteristica tipica dei contratti di lavoro, sembra stia operando una forzatura rispetto alla prima tipologia  (employment contract = subordinazione) che non è giustificata dall’AMGA e stia dimenticando i casi (seconda tipologia) in cui, pur non essendoci rapporto di subordinazione (come nell’evidente caso di un self-employed), lavora sotto la direzione dell’ente. Ammesso e non concesso che “employed” significhi “subordinato”, resta il fatto che anche collaborazioni non subordinate sono ammissibili secondo l’AGMA, fatte salve le condizioni fissate al punto 1.2.3.

Quanto lavori?

Time card
Time card, by M Sullivan (source Flickr)

L’altra caratteristica assente in un assegno di ricerca è la mancata correlazione tra compenso e ore lavorate: un assegnista di ricerca viene pagato per l’importo stipulato in contratto, indipendentemente dalle ore di servizio prestate.

Questa osservazione va nuovamente collegata alla questione della seconda tipologia. Ricordiamo che una delle condizioni poste è:

The costs must comply with the following conditions for eligibility: […] not be significantly different from costs for personnel performing similar tasks under an employment contract with the beneficiary.
The remuneration must be based on working hours, rather than on delivering specific outputs/products. This implies that the beneficiary must keep records of the hours worked for the action (e.g. time-sheets etc.; see Article 18.1.2).

Forse l’autore della “List”, quando fa riferimento alla correlazione remunerazione – ore lavorate, intende spiegare perché un assegno di ricerca non può nemmeno rientrare nella seconda tipologia di costo ammessa tra i personnel cost.

Non si può non osservare che la condizione unisce in pochi incisi diverse richieste, tra loro non equivalenti:

  1. il costo deve essere paragonabile, in termini quantitativi, al costo di un eventuale dipendente che svolga la stessa mansione;
  2. la remunerazione deve essere basata sulle ore lavorate e non sulla consegna di outputs o prodotti;
  3. il collaboratore deve registrare le ore lavorate per il progetto (come conseguenza di 2.).

Il primo punto non sembra essere messo in discussione rispetto agli assegni di ricerca.

Nemmeno il terzo punto è chiamato in causa. Finora gli assegnisti di ricerca hanno sempre registrato con timesheet le ore lavorate, sia quelle dedicate al progetto che ad eventuali altre attività, benché Horizon 2020 abbia eliminato l’obbligo di tale registrazione nel caso di contratti interamente dedicati ad un progetto, come avviene per gli assegni di ricerca.

As an exception, for persons working exclusively on the action, there is no need to keep time records, if the beneficiary signs a declaration confirming that the persons concerned have worked exclusively on the action.

— AMGA, Article 18.1.2, pagina 155

Si noti che l’eccezione riguarda tutte le persone che lavorano esclusivamente al progetto, non solo agli employees, anche se poi a pagina 159 fa implicitamente riferimenti a questi (“regardless if they are full-time or part-time employees”).

Il punto critico è in realtà il secondo: il compenso che un assegnista riceve dipende o no dalle ore di lavoro?

Innanzi tutto, si potrebbe osservare che questo è vero ma solo parzialmente: un assegnista viene comunque pagato in base ai mesi di impiego. Non si tratta semplicemente di una scelta sulla modalità di pagamento, tanto è vero che in caso di interruzione di rapporto non viene richiesto all’assegnista di restituire quanto già percepito.

Andrebbe anzi aggiunto che la correlazione salario-ore di lavoro è assente anche nei contratti dei docenti, che pure sono ammissibili come personnel costs. Non esiste un contratto collettivo nazionale che fissi il monte-ore annuo e il compenso orario, né ciò è previsto dai contratti stipulati dagli Atenei. In generale i docenti non sono nemmeno tenuti a registrare le ore di lavoro, a meno che tale obbligo non sorga per la necessità di rendicontare il costo all’interno di un progetto finanziato. Forse che anche il costo dei docenti non sono più ammissibili come personnel costs? Sarebbe una novità ben più pericolosa della precedente.

In realtà, lo stesso AMGA (pagina 59) prevede il caso in cui il contratto di lavoro non specifichi il monte-ore, proprio là dove spiega come calcolare il costo reale da imputare in rendicontazione nel caso di personale dichiarato sulla base dei costi reali (actual costs), che si applica alle due tipologie sopra analizzate.

Example (no applicable reference for standard annual workable hours):
A researcher carries out research for the beneficiary for a fixed salary per month. However, the employment contract does not allow determining the number of hours to be worked. There is no applicable collective agreement and national legislation does not regulate the number of workable hours per year for this type of labour agreement.
In this case, there is no applicable reference for standard annual workable hours. Therefore, the beneficiary must use option 1 (1 720 annual productive hours).

Non è questa una descrizione perfetta del caso di un assegnista di ricerca? E allora, perché l’assenza della correlazione tra compenso e ore lavorate deve diventare motivo di non ammissibilità sotto la categoria del personale?

Eppure, questo è proprio ciò che l’AMGA esclude esplicitamente a pagina 64, parlando dei contratti di tipo non lavorativo:

If the contract fixes only a global amount and does not specify the time to be worked, the costs can NOT be declared as personnel costs, but may be eligible as purchase of a service (see Article 10) or a subcontract (see Article 13).

Una soluzione peggiore del problema

La Commissione offre comunque una soluzione: se gli assegni di ricerca non sono ammissibili sotto la voce “personale”, lo possono essere sotto altre voci di spesa:

However, they may be eligible as:

  • Subcontracting: if the activities covered by the contract are part of the tasks of the action detailed in Annex 1 (e.g.: the contract is to produce deliverable X, to work on work package Z, to carry out research work for the H2020 action)
  • Purchase of services: if the activities covered by the contract are not part of the tasks of the action.

In both cases the award of the contract must fulfil the specific eligibility conditions (Article 10 or Article 13), including that the contract must be awarded ensuring best value for money and no conflict of interests.

— List of issues applicable to particular countries, pagina 1

In breve, il ragionamento è il seguente: poiché l’assegno di ricerca non ricade in A. direct personnel costs, né in altre categorie — non in C. direct costs of providing financial support to third parties (attivabile solo in casi specifici), né in E. indirect costs  (perché è chiaramente un costo direttamente collegato la progetto), né in F. specific unit/lump sum costs (che si applica per costi di natura specifica e in casi limitati) — non resta che riconsocere gli assegni di ricerca tra i subcontratti (B. direct costs of subcontracting) o gli altri costi diretti (nello specifico D.3 Costs of other goods and services).

In entrambi i casi, si dovrà  assegnare l’incarico secondo la best value for money, ossia il miglior rapporto qualità-prezzo, come si premura la “List” di specificare.

Ma nel caso deigli assegni di ricerca diventa difficile capire come giudicare la best value for money. Nel caso di un assegno, valuteremo le qualità dei candidati: i titoli acquisiti, le esperienze lavorative passate e le competenze possedute. Nel caso di una prestazione di servizio, la valutazione riguarderà principalmente la qualità dell’offerta tecnica (ossia le caratteristiche del servizio che il professionista fornirà) ed in molti casi anche l’offerta economica. In breve, la “prestazione” di un assegnista e di un fornitore di servizio vengono giudicati in maniera piuttosto diversa.

The beneficiaries must base their purchases on the ‘best value for money’ considering the quality of the service, good or works proposed (also called ‘best price-quality ratio’) or on the lowest price. […]

For the best price-quality ratio, price is an essential aspect (together with quality criteria, such as technical quality, running costs, delivery times, after-sales service and technical assistance, etc.), but it is not automatically necessary to select the offer with the lowest price.

— AMGA, pagina 120, riferito al “Purchase of goods, works or services”. Le medesime parole parole sono usate, mutata mutandis, nel caso dei subcontratti a pagina 131.

È evidente che in un bando di selezione per un assegno di ricerca, tutti i criteri enumerati dalla Commissione come aspetti da valutare nella procedura “best value for money” sono stabiliti dal bando stesso: i candidati non fanno né un’offerta economica sul compenso, né un’offerta tecnica sul lavoro che faranno (proprio perché andranno a lavorare sotto le dirette istruzione dell’ente!).

Il rischio, quindi, è che il costo di un assegno di ricerca risulti alla fine non ammissibile sotto le due categorie prospettate (subcontratti o fornitura di beni e servizi) perché non coerente con le richieste della Commissione per la procedura di “best value for money”.

Infine, non andrebbe dimenticato che tale soluzione comporta anche un danno economico per le Università:

  • sui subcontratti non si calcola la quota di costi indiretti,
  • eventuali costi di viaggio di parti terze (come i fornitori, che ricadano in B o in D.3) deve essere comprese nel compenso stesso e non calcolati in categoria D.1 Travel costs).

Non è certo un problema della Commissione, ma quest’ultimo punto sottolinea l’ulteriore gravità della situazione che si sta prefigurando.

Tra ‘employee’ e ‘self-employed’

Ho sopra evidenziato quella che – a mio avviso – è una forzatura: l’equiparazione tra contratto di lavoro e rapporto di lavoro subordinato.

Più in generale, mentre l’analisi della Commissione si concentra su quanto un assegno di ricerca sia “assimilabile” ad un contratto di lavoro, nulla è detto su somiglianze e differenze tra un assegno di ricerca e un prestatore d’opera / fornitore di servizio.

Vediamo allora a chi assomigli di più un assegnista, se ad un dipendente subordinato o ad un lavoratore autonomo:

Lavoratore dipendente Assegnista di ricerca Lavoratore autonomo
Dipendente e subordinato “Parasubordinato”, opera in maniera coordinata e sotto le dirette istruzioni dell’ente Autonomo e indipendente, opera in piena libertà nel rispetto dei termini concordati con il committente rispetto a natura del servizio, qualità dei risultati e tempi di consegna
Ha un solo datore di lavoro, tranne quando diversamente concordato Ha un solo datore di lavoro / committente, tranne quando diversamente concordato Ha più di un committente (l’esistenza di un unico committente può essere presunzione di vincolo di subordinazione)
Ha un orario di lavoro Non ha orario di lavoro, ma concorda le tempistiche con il proprio referente Non ha orario di lavoro
Lavora presso il datore di lavoro, se non diversamente concordato Lavora presso il datore di lavoro, se non diversamente concordato Lavora presso la propria sede
Non è proprietario dei propri mezzi produttivi Non è proprietario dei propri mezzi produttivi È proprietario dei propri mezzi di produzione, i cui costi sono dichiarati in deduzione delle entrate
Riceve un compenso in funzione delle ore lavorate Riceve un compenso in funzione dei mesi di lavoro, ma non delle ore lavorate Riceve un compenso per l’opera prestata, senza nessun riferimento alle ore di lavoro dedicate
Registra le proprie ore di lavoro Non registra le proprie ore di lavoro Non registra le proprie ore di lavoro
Gli oneri sociali sono a carico del datore di lavoro Gli oneri sociali sono per 2/3 a carico dell’ente . L’ente versa l’intero importo, anche per la parte a carico dell’assegnista Gli oneri sociali sono interamente a carico del professionista.
Il datore di lavoro può fungere da sostituto di imposta. Il datore di lavoro / committente può fungere da sostituto di imposta. Il committente non può fungere da sostituto di imposta.

Il confronto sembra mettere in luce che l’aria di famiglia tra un dipendente subordinato e un assegnista è ben più forte di quella tra un assegnista e un professionista.

Poiché l’AMGA considera ammissibile come “personnel costs” tanto i dipendenti subordinati quanto i professionisti (sotto certe condizioni che sempre si realizzano nel caso degli assegnisti), non si capisce perché questi ultimi siano ora considerati non ammissibili. Certo l’assegno di ricerca, come il co.co.co e il co.co.pro., non sono forme di lavoro subordinato, ma sono pur sempre contratti di lavoro (employment) che con la forma tipica di contratto di lavoro condivide così tanti aspetti comuni da essere chiamati anche ‘parasubordinati’ (si noti: non para-autonomi!).

Per tutte queste considerazioni, ritengo di fondamentale importanza che la Commissione riveda la propria posizione sull’ammissibilità di assegni di ricerca, co.co.co. e co.co.pro. tra i costi di personale, perché sembrano mancare ragioni sufficienti. Ma una soluzione è anche urgente per l’alto numero di progetti di ricerca e di assegnisti interessati. Purtroppo, nessuno ha spiegato se questa nota interpretativa del Grant Agreement si applica anche per i progetti Horizon 2020 già finanziati prima di ottobre 2015, o solo per quelli il cui Grant Agreement è in fase di preparazione a partire da quella data.

Cosa fare nel frattempo?

Euro in banconote e monete
“Euro note currency”, by JT (source: Flickr)

Aspettando che la questione trovi un chiarimento definitivo, resta il problema di cosa fare (1) per i progetti in corso, (2) per quelli che stanno per partire e (3) quelli da presentare.

Progetti in corso

In questo caso, attenderei almeno un po’ per vedere se ci saranno ulteriori sviluppi. Nel frattempo, nel limite del possibile, eviterei di attivare nuovi assegni di ricerca e, comunque, creerei una riserva di sicurezza sui costi indiretti sulla base dell’ipotesi peggiore, ossia che i costi degli assegni di ricerca debbano essere spostati in subcontratto, con relativa riduzione della quota di costi indiretti.

Progetti in fase di Grant Agreement Preparation

È probabilmente la situazione più complessa: da un lato si è sotto l’urgenza di far chiudere la fase, urgenza dettata non solo dai ricercatori che non vedono l’ora di iniziare il progetto e incamerare l’anticipo del contributo, ma anche del project officer della Commissione, la quale si è impegnata a chiudere i contratti entro 3 mesi.

Opzione 1: Cercare di ritardare l’avvio del progetto e la firma del contratto può essere fatto solo se le pressioni dal project officer non sono troppo elevate e comunque solo per qualche settimana e non di più. Si tratta di un’opzione di difficile attuazione.

Opzione 2: Rivedere il budget secondo la posizione della Commissione attuando una combinazione di queste misure:

  • trasformare alcuni assegni di ricerca in RTD, ricordando che (i) 1 anno di RTD di tipo A equivale circa a 2 anni di Assegno e (ii) un RTD-A deve durare esattamente tre anni (rinnovabile per altri due) – anche questo vincolo può essere piuttosto oneroso se l’assegno di ricerca inizialmente previsto aveva una durata inferiore ai tre anni;
  • trasformare alcuni assegni di ricerca in staff strutturato che non sia già troppo impegnato in altri progetti di ricerca, inserendo ricercatori strutturati: come per la precedente soluzione, un mese di assegno di ricerca costa molto meno di un mese di ricercatore (vedi punto i di sopra), ma perlomeno non comporta il vincolo di durata tipico di un RTD-A (vedi sopra ii);
  • imputare alcuni assegni di ricerca in subcontratti o meglio ancora in altri costi diretti (per non perdere così la quota di costi indiretti associata), ricordando però che i costi di viaggio di tali assegnisti dovrà essere coperta con i costi indiretti (perché la Commissione non ammette a finanziamento i costi di viaggio per le parti terze), oppure aumentando il compenso dell’assegno perché possano pagarsi eventuali costi di viaggio per il progetto.

Opzione 3: Non modificare in alcun modo il budget, assumendosi il rischio di tale decisione e rimandando ad una fase successiva eventuali amendment del budget e del progetto come previsto dall’articolo 4.2 del Grant Agreement. Attenzione, però, che i trasferimenti di budget verso la voce subcontracts non previsti nell’Annex 1 del Grant Agreement dovranno essere approvati dalla Commissione (Art. 13.1 GA).

Proposte di progetti

In questo caso c’è più tempo per decidere (il time-to-grant, ossia il periodo che intercorre tra scadenza del bando e firma del contratto è di 8 mesi: secondo l’impegno preso dalla Commissione) e l’opzione attendista è più praticabile. Si vedrà poi in fase di grant agreemetn preparation cosa fare, sperando che nel frattempo la questione si sia risolta.

In alternativa, è comunque possibile formulare il budget seguendo i consigli elencati nel paragrafo precedente all’opzione 2. In particolare, trovo che la soluzione più indolore sia quella di basarsi su staff strutturato, utilizzando poi il contributo ricevuto valorizzando tale personale per attivare assegni di ricerca (che non dovranno essere rendicontati).